關于《上海市地方金融監督管理條例（草案）》征求意見有關事項的說明 一、關于條例草案的起草背景 近年來，本市金融業快速發展，金融體制改革扎實推進，新型金融業態不斷涌現，金融服務經濟社會發展的功能日益凸顯，為全市經濟發展提供了重要支撐。在2017年全國金融工作會議上，習近平總書記強調，“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，強化地方監管責任和屬地風險處置責任”。為了貫徹落實黨中央和國務院賦予的地方金融監管職責，提高地方金融治理能力，促進地方金融健康發展，防范化解區域金融風險，保障上海國際金融中心建設，有必要通過地方金融立法填補制度空白，確保地方金融監管執法有據，促進金融服務實體經濟高質量發展。 二、關于條例草案的主要內容 條例草案共六章四十六條。主要內容包括： （一）關于適用范圍 《條例（草案）》規定了立法適用范圍：一是列舉“小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司”七類授權實施監管的行業；二是以“法律、行政法規規定和國務院授權監督管理的具有金融屬性的其他組織”概括“轄區內投資公司、社會眾籌機構等”行業；三是規定“國家對地方金融監督管理另有規定的，從其規定”；四是規定“市人民政府對地方各類交易場所另有規定的，從其規定”。（第二條） （二）關于市區兩級監管體制 《條例（草案）》明確市區兩級監管職責：一是市人民政府應當在國家金融穩定發展委員會的指導和監督下，建立金融工作議事協調機制。區人民政府應當建立健全地方金融監管機制，做好金融風險防范和處置等工作。二是明確區金融工作部門履行輔助監管義務，對登記在本區的地方金融組織承擔市場準入的初步審查、信息統計；組織有關風險監測預警和防范處置，并采取相應監督管理措施。（第四條、第五條） （三）關于地方金融組織行為規范 《條例（草案）》明確了地方金融組織的經營規則：一是確立地方金融組織的審慎經營義務、消保義務、信義義務、經營信息報送義務和重大風險事件報告等制度。二是確立地方金融組織的退出機制，地方金融組織提出書面申請并提交資產狀況證明以及債權債務處置方案等材料，可以自愿解散組織或者退出市場。三是嚴禁地方金融組織“資金端的吸收或者變相吸收公眾存款的行為”與“資產端的自營或受托發放貸款以及受托投資的行為”。（第十一條至第十六條、第十八條） （四）關于對地方金融組織監管措施 《條例（草案）》規定：一是將“查封場所、設施”和“查封、扣押財物”等行政強制措施納入現場檢查，賦予地方金融管理部門進入有關單位開展延伸調查的權限。二是對一般性違法違規行為設定監管談話、通報批評等監管措施。三是對重大違法違規行為設定認定不適當人選、責令暫停部分業務等監管措施。四是明確市地方金融監管部門可以根據地方金融組織的風險情況，建議市場監管、司法機關、移民和出入境管理部門等采取相應管理措施。（第二十一條至第二十三條、第二十五條） （五）關于區域金融風險防范化解 《條例（草案）》要求：一是明確地方政府與中央金融監管部門在風險處置方面的責任分工，并且要求市、區人民政府承擔本行政區域內防范和處置非法集資的職責。二是地方金融管理部門經同級人民政府批準后，可以對地方金融組織采取責令停業整頓、接管，指定其他同類地方金融組織實施業務托管、委托有關專業機構開展行政清理等措施；并根據不同情形終止重大風險處置。三是任何單位和個人未取得相應金融業務資質，不得開展與該金融業務相關的營銷宣傳；相關部門建立協作機制，加強對違法違規金融營銷宣傳的監測和查處。（第三十條、第三十二條至第三十四條） 三、擬重點討論和聽取意見的幾個問題 1. 對《條例（草案）》適用范圍界定的意見和建議； 2. 對地方金融組織事中事后監管制度的意見和建議； 3. 對地方金融組織退出機制的意見和建議； 4. 對《條例（草案）》的其他意見和建議。 |
為了規范地方金融組織及其活動，維護金融消費者和投資者合法權益，防范化解金融風險，促進本市金融健康發展，推動上海國際金融中心建設，根據相關法律、行政法規和國家有關規定，結合本市實際，制定本條例。
本市行政區域內地方金融組織及其活動的監督管理，適用本條例。國家對地方金融監督管理另有規定的，從其規定；市人民政府對地方各類交易場所另有規定的，從其規定。本條例所稱地方金融組織，是指依法設立的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司和地方資產管理公司，以及法律、行政法規和國務院授權地方政府監督管理的具有金融屬性的其他組織。本條例所稱地方金融活動，是指地方金融組織依據法律法規以及有關金融監管要求開展的經營性行為。
本市地方金融監督管理工作，應當遵循安全審慎、有序規范、創新發展的原則，堅持服務實體經濟、防控金融風險和深化金融改革的目標，推動金融服務經濟高質量發展。
市人民政府應當在國家金融穩定發展委員會的指導和監督下，建立金融工作議事協調機制，完善地方金融監管體系，落實地方金融監管職責，統籌本市金融改革發展、金融風險防范等重大事項。區人民政府應當加強對本行政區域內地方金融相關工作的組織領導，建立健全地方金融監管機制，做好金融風險防范處置等工作。
市地方金融監管部門負責本市地方金融組織及其活動的監督管理，承擔制定監督管理細則、開展調查統計、組織有關風險監測預警和防范處置等職責。區金融工作部門根據市地方金融監管部門的要求，對登記在本行政區域內的地方金融組織承擔初步審查、信息統計等職責，組織有關風險監測預警和防范處置，并采取相應的監督管理措施。發展改革、經濟信息化、商務、公安、市場監管、財政、國資、宣傳、文化旅游、交通、農業農村、科技、教育、民政、住房城鄉建設管理、網信、通信管理等部門按照各自職責，做好地方金融監督管理的相關工作。
本市建立地方金融監督管理信息平臺（以下簡稱監管平臺），參與國家金融基礎數據庫建設，在國家統一規劃下推動地方金融監管標準化建設。監管平臺由市地方金融監管部門負責建設和運營。市地方金融監管部門應當推動人工智能、區塊鏈、云計算、大數據等技術在監管平臺的運用，通過監管平臺歸集監管信息、開展行業統計和風險監測預警等，并實現與有關部門監管信息的互聯共享。
市人民政府應當加強上海國際金融中心建設規劃，支持金融市場體系建設、金融要素資源集聚，推進金融對外開放，激發金融創新活力，優化金融發展環境，進一步強化全球金融資源配置功能，提升輻射力與影響力。本市推動在中國（上海）自由貿易試驗區以及臨港新片區等區域，試點金融產品創新、業務創新和監管創新。本市協同中央金融監管部門推廣金融科技應用試點，全面提升金融科技應用水平，推進技術創新與金融創新融合發展，加強上海國際金融中心建設和科技創新中心建設聯動。
本市完善長三角區域金融監管合作機制，建立健全風險監測預警和監管執法聯動機制，強化信息共享和協同處置，推動金融服務長三角區域高質量一體化發展。
在本市依法設立地方金融組織，應當具備下列條件，并向市人民政府或者市地方金融監管部門申請許可或者試點：（三）有滿足國家規定的任職條件的董事、監事和高級管理人員；
地方金融組織的下列事項，除了國家規定需要審批外，應當向市地方金融監管部門或者區金融工作部門（以下統稱地方金融管理部門）備案：（三）變更組織名稱、住所或者主要經營場所、注冊資本金、控股股東或者主要股東；（四）變更法定代表人、董事、監事或者高級管理人員。國家對地方金融組織的備案管理另有規定的，從其規定。
地方金融組織應當完善組織治理結構，按照國家和本市有關規定，建立并嚴格遵守風險管理、內部控制、資產質量、風險準備、關聯交易等業務規則和管理制度。
地方金融組織應當根據產品或者服務的風險特點，將合適的金融產品或者服務提供給金融消費者和投資者，依法保障金融消費者和投資者的財產安全權、知情權和自主選擇權等合法權益，不得設置違反公平原則的交易條件。地方金融組織應當建立方便快捷的爭議處理機制，完善投訴處理程序，及時解決與金融消費者和投資者的爭議。
地方金融組織及其董事、監事和高級管理人員應當遵守國家和本市有關監管要求，履行恪盡職守、勤勉盡責的義務，有效防范和控制風險。
地方金融組織應當定期向地方金融管理部門報送下列材料：
地方金融組織發生流動性困難、重大待決訴訟或者仲裁、主要負責人失聯或者接受刑事調查、重大負面輿情等嚴重影響正常經營的重大風險事件的，應當在事件發生后四十八小時內，向地方金融管理部門報告。地方金融組織發生嚴重流動性危機，引發群體性事件或者區域性金融風險的，應當在事件發生后二十四小時內，向地方金融管理部門報告。地方金融組織的控股股東或者實際控制人發生本條第一款、第二款規定的重大風險事件，地方金融組織應當自知道或者應當知道之日起二十四小時內，向地方金融管理部門報告。
地方金融組織自愿解散或者不再從事地方金融活動的，應當按照國家規定，向市人民政府或者市地方金融監管部門提出書面申請，并提交資產狀況證明以及債權債務處置方案等材料。地方金融組織解散或者不再從事地方金融活動后，市人民政府或者市地方金融監管部門應當依法注銷許可證或者撤回準予試點文件，并予以公告。
地方金融組織可以建立控股股東或者實際控制人承擔剩余風險責任的制度安排，推動控股股東或者實際控制人出具書面承諾，在地方金融組織解散或者不再從事地方金融活動時，承擔地方金融組織的未清償債權債務。控股股東或者實際控制人不予承諾的，地方金融組織應當向地方金融管理部門作出書面報告并說明理由。地方金融組織應當將控股股東或者實際控制人是否承諾承擔剩余風險責任的情況向社會公示。
地方金融組織應當依法規范經營，嚴守風險底線，不得從事下列活動：（三）未獲得許可證或者準予試點文件，受托投資、自營或者受托發放貸款；
市地方金融監管部門應當在官方網站、“一網通辦”等政務平臺，公布地方金融組織設立、變更、終止和業務范圍等信息。
地方金融管理部門應當每年制定地方金融組織監督檢查計劃，對地方金融組織的經營活動實施監督檢查。監督檢查可以采取現場檢查和非現場監管等方式。市地方金融監管部門應當制定現場檢查程序，規范現場檢查行為。地方金融管理部門應當通過非現場監管的方式，分析、評價地方金融組織的風險狀況等。
地方金融管理部門在開展現場檢查時，可以采取下列措施：（一）進入地方金融組織及有關單位經營活動場所進行檢查；（二）詢問地方金融組織及有關單位工作人員，要求其對檢查事項作出說明；（四）調取、查閱、復制與檢查事項有關的文件資料等；（五）對可能被轉移、隱匿或者損毀的文件資料、電子設備等，先行登記保存；（六）查封相關經營活動場所、設施，或者扣押相關財物；開展現場檢查的工作人員不得少于兩人，并應當出示行政執法證件和檢查通知書。有關單位和個人應當予以配合，如實說明有關情況并提供文件資料，不得拒絕、阻礙和隱瞞。
地方金融管理部門在依法履行職責過程中，發現地方金融組織存在違反國家和本市監管要求的行為或者存在其他風險隱患的，可以采取監管談話、發出風險預警函、通報批評等措施，責令其改正。地方金融管理部門在開展監管談話時，可以要求地方金融組織的控股股東或者實際控制人以及法定代表人、董事、監事或者高級管理人員等，對業務活動以及風險狀況等事項作出說明。
地方金融組織經查實存在重大違法違規行為的，市地方金融監管部門可以采取下列措施：（一）認定負有責任的董事、監事或者高級管理人員為不適當人選；
市地方金融監管部門應當綜合現場檢查和非現場監管的有關情況，對地方金融組織開展監管評級，進行分類監督管理。市地方金融監管部門可以根據監管評級情況，決定現場檢查的頻次、范圍和需要采取的監管措施等。
市地方金融監管部門在履行監督管理職責中，可以根據地方金融組織的風險狀況，建議有關部門依法采取下列措施：（二）中央金融監管部門在滬派出機構督促商業銀行或者非銀行支付機構等，暫停提供相關金融服務；（三）網信、通信管理等部門采取暫停相關業務、關閉網站等處置措施；（四）移民和出入境管理部門對地方金融組織法定代表人、董事、監事、高級管理人員或者實際控制人限制出境；（五）公安、法院、檢察院對地方金融組織轉移、轉讓財產的行為采取限制措施。
市地方金融監管部門可以制定行業發展規劃，在風險可控的前提下，采取與地方金融組織創新發展相適應的監督管理措施。
市地方金融監管部門應當建立地方金融組織及其從業人員的信用檔案，依法將地方金融組織及其從業人員的信用信息向本市公共信用信息服務平臺歸集，并推動與金融信用信息基礎數據庫等互聯互通。地方金融組織及其從業人員有下列行為之一，造成嚴重后果或者嚴重不良社會影響的，應當將其列入嚴重失信主體名單：（一）拒絕、阻礙檢查并毀滅轉移相關材料，被市地方金融監管部門吊銷許可證或者撤銷試點資格的；市地方金融監管部門應當公布嚴重失信主體名單，并同時公開名單的列入、移出條件和救濟途徑。地方金融組織存在嚴重失信行為的，有關部門可以依法對負有直接責任的法定代表人、董事、監事或者高級管理人員實施聯合懲戒。
鼓勵地方金融組織依法建立行業自律組織。行業自律組織應當承擔下列工作：（一）制定行業自律規則，督促、檢查會員及其從業人員行為，實施自律管理措施；（二）依法維護會員合法權益，反映行業的建議和訴求，促進行業與監管部門定期溝通；（三）督促會員開展金融消費者和投資者教育活動，維護金融消費者和投資者合法權益；（五）對會員之間以及會員與金融消費者或者投資者的糾紛進行調解；
任何單位和個人對于地方金融組織的違法違規行為，有權向地方金融管理部門和有關部門舉報。地方金融管理部門和有關部門應當向社會公開受理舉報的電話、電子郵箱等聯系方式，依法及時處理接到的舉報，并對舉報人信息和舉報內容嚴格保密。對實名舉報并提供相關證據的，地方金融管理部門和有關部門應當將處理結果書面告知舉報人。
未經批準擅自設立中央金融監管部門監督管理的金融機構或者非法從事中央金融監管部門監督管理的金融活動的，市、區人民政府及其所屬部門按照職責分工，配合中央金融監管部門及其在滬派出機構開展風險防范和處置。未經批準擅自設立地方金融組織或者非法從事地方金融活動的，地方金融管理部門應當會同有關部門、中央金融監管部門在滬派出機構開展風險防范和處置。市、區人民政府承擔本行政區域內防范和處置非法集資的職責。
市、區人民政府應當建立金融風險防范和處置工作機制，制定地方金融風險突發事件應急預案，及時穩妥處置金融風險。地方金融管理部門應當會同有關部門建立地方金融組織重大風險事件預警、防范和處置機制。
地方金融組織對經營活動中的風險事件承擔主體責任，發生風險事件時應當立即采取相應措施，并向地方金融管理部門報告。地方金融管理部門收到地方金融組織的風險事件報告后，應當立即開展風險研判、評估。地方金融組織的風險事件嚴重影響區域金融穩定的，經同級人民政府批準后，地方金融管理部門可以對該地方金融組織采取責令停業整頓、接管、指定其他同類地方金融組織實施業務托管等措施，并聯合有關部門進行風險處置。地方金融組織經停業整頓、接管或者托管，在規定期限內仍不能恢復正常經營的，地方金融管理部門可以委托有關專業機構開展行政清理。
有下列情形之一的，經地方金融管理部門報同級人民政府批準后，終止重大風險處置：（一）地方金融組織的重大風險已經消除且恢復正常經營能力的，可以繼續從事地方金融活動；（二）地方金融組織的重大風險無法消除且不具備繼續經營能力的，由市地方金融監管部門依照法定程序，吊銷許可證或者撤回準予試點文件。
未取得相應金融業務資質的單位和個人，不得開展與金融業務相關的營銷宣傳。廣告經營者和廣告發布者應當依法查驗有關單位和個人提供的相關金融業務資質證明材料，不得發布與業務資質范圍不一致的金融營銷宣傳內容。地方金融管理、市場監管、公安、網信、通信管理等部門和中央金融監管部門在滬派出機構應當建立協作機制，加強對違法金融營銷宣傳的監測和查處。
各有關部門及其工作人員對于風險處置及日常監督管理中知悉的有關單位和個人的商業秘密、個人隱私，應當予以保密。
違反本條例規定的行為，法律法規已有規定的，從其規定。
未經批準擅自設立地方金融組織或者非法從事地方金融活動的，由市地方金融監管部門責令停業并沒收違法所得；違法所得五十萬元以上的，處違法所得三倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百五十萬元以下的罰款。對相關責任人處二十萬元以上一百萬元以下的罰款。
地方金融組織有下列情形之一的，由市地方金融監管部門責令限期改正，處五萬元以上二十萬元以下的罰款：（一）違反本條例第十條第一款規定，未按照要求對相關事項進行備案的；（二）違反本條例第十四條規定，未按照要求報送經營信息的；（三）違反本條例第十五條規定，未按照要求在規定期限內報告重大風險事件的；（四）違反本條例第三十二條第一款規定，在發生風險事件時未立即采取相應措施的。
地方金融組織違反本條例第十八條規定，有下列情形之一的，由市地方金融監管部門責令限期改正，沒收違法所得，處五十萬元以上二百五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，責令停業或者吊銷許可證、撤銷試點資格：（三）未獲得許可證或者準予試點文件，受托投資、自營或者受托發放貸款的；
地方金融組織違反本條例第二十一條規定，拒絕、阻礙地方金融管理部門依法實施現場檢查措施的，由市地方金融監管部門責令限期改正，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；拒絕、阻礙檢查并毀滅轉移相關材料的，由市地方金融監管部門責令停業或者吊銷許可證、撤銷試點資格；構成違反治安管理行為的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》予以處罰。
市地方金融監管部門根據本條例規定對地方金融組織作出行政處罰的，可以同時對負有直接責任的董事、監事或者高級管理人員處五萬元以上五十萬元以下的罰款。地方金融組織違反本條例規定，情節嚴重的，市地方金融監管部門對負有直接責任的董事、監事或者高級管理人員，可以依法在一定期限或者終生禁止其擔任本市地方金融組織的董事、監事或者高級管理人員。
本條例的各類行政違法主體具有下列行為之一的，應當依法從輕或者減輕行政處罰：行政機關及其工作人員在地方金融監督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
市人民政府或者市地方金融監管部門可以依照本條例規定，制定地方金融組織監督管理實施細則。對同一投資人及其關聯方、一致行動人控股或者實際控制的不同地方金融組織，由市地方金融監管部門參照金融控股公司監督管理原則，制定監督管理實施細則。
本條例所稱控股股東，是指持有或者控制地方金融組織股份總額百分之五十以上股份或者表決權，以及持有股份總額不足百分之五十但對地方金融組織經營管理有實際控制權的股東。本條例所稱主要股東，是指持有或者控制地方金融組織股份總額百分之五以上股份或者表決權，以及持有股份總額不足百分之五但對地方金融組織經營管理有重大影響的股東。本條例所稱實際控制人，是指對地方金融組織擁有實際控制權的法人或者自然人。
評論